КАСПИЙСКАЯ ДИПЛОМАТИЯ МОСКВЫ
(к вопросу об изменении позиции России по вопросу правового статуса Каспийского моря)

Политика Москвы по каспийской проблеме за последние годы претерпела значительные изменения. Еще в начале 90-х годов, когда на берегах Каспия появились новые государства, и море стало общим уже для пяти государств, Россия, исходя из сложившейся исторической традиции и заключенных ранее с Ираном договоров, предлагала сохранить существующий статус, т.е. оставить море в общей собственности всех прикаспийских государств.

Еще в начале 90-х годов, когда на берегах Каспия появились новые государства, и море стало общим уже для пяти государств, Россия, исходя из сложившейся исторической традиции и заключенных ранее с Ираном договоров, предлагала сохранить существующий статус, т.е. оставить море в общей собственности всех прикаспийских государств. Она категорически отвергала требования новых государств о делении моря на экономические национальные зоны и подвергала резкой критике их стремления начать нефтяные разработки на шельфе. Однако активное проникновение в регион международных нефтяных корпораций, заключивших контракты с руководством новых прикаспийских государств, участие российских компаний в ряде проектов и их нажим на государственные структуры оказали определенное влияние и на политику РФ в регионе. Москва была вынуждена пойти на определенный компромисс в вопросах правового статуса моря, о чем было заявлено министром иностранных дел России на встрече глав внешнеполитических департаментов прикаспийских государств в ноябре 1996 г.
В 1997 г. соперничество между прикаспийскими государствами усилилось, что напрямую связано с борьбой за нефтяные месторождения, различными подходами к вопросу о возможных путях прокладки газо- и нефтепроводов, усиливающимся вмешательством в дела региона третьих стран, прежде всего США, объявивших Закавказье и Среднюю Азию зоной своих национальных интересов.
Несомненно, что нерешенность проблемы юридического статуса Каспийского моря серьезно осложняет и замедляет осуществление проектов по добыче и транспортировке углеводородных ресурсов. В условиях отсутствия международно-правовых гарантий стремление к получению сиюминутных экономических выгод толкает прикаспийские государства к односторонним действиям по захвату нефтяных месторождений, что провоцирует конфликты между ними.
Российские нефтяные компании также стремились получить свою долю нефтяного «пирога». В июле 1997 г. между Государственной нефтяной компанией Азербайджана и российскими компаниями Роснефть и Лукойл было подписано соглашение о разведке, разработке и долевом участии в разделе нефти на месторождении Д-222. Однако, по мнению Туркменистана, эта зона подпадала под его юрисдикцию.
Этот вопрос был улажен после того, как российская сторона была вынуждена официально признать, что не владела полной информацией по данному вопросу. Косвенно руководству России пришлось заявить о наличии туркменского сектора моря, установленного еще в советское время. Вопрос о делении Каспийского моря на секторы вновь был поднят на повестку дня в декабре 1997 г. в связи с проведением Россией тендера на разработку нефтяного месторождения в северной части Каспийского моря, на которое выдвинул претензии Казахстан. Такое развитие событий свидетельствовало о том, что идея раздела Каспия на национальные секторы становится реальностью.
Начало 1998 г. ознаменовалось активизацией российской дипломатии в каспийском регионе. В январе состоялась встреча президентов России и Казахстана, в ходе которой была достигнута предварительная договоренность сторон о делимитации казахстано-российской части дна моря на основе принципа равноудаленных от противолежащих берегов точек. При этом отмечалось, что водная поверхность останется в общем пользовании всех прикаспийских государств. Стороны также высказались в поддержку Конвенции о правовом статусе Каспия, выработанной еще в 1994 г. Это свидетельствовало об отходе России от первоначальной позиции общей собственности и поддержке линии деления моря на экономические секторы вопреки исторически установленным правовым нормам.
6 июля 1998 г. Президенты России и Казахстана подписали Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях реализации суверенных прав на недропользование. Предусматривалось создание комиссии по определению координат срединной линии, которая будет разделять национальные секторы двух государств.
Такие действия шли вразрез с постоянными заявлениями России и Казахстана о необходимости урегулирования правовых вопросов на основе коллективного согласия и свидетельствовали о том, что Россия на практике также перешла на позицию раздела моря в угоду интересам крупных нефтяных компаний.
С резкой критикой по поводу изменения политики России на Каспии выступил Иран, который фактически остался в одиночестве. Осознав, что деление моря уже идет полным ходом, ИРИ выдвинула предложение о разделе Каспия на основе равных долей, которое было впервые поставлено на обсуждение в ходе визита Президента Туркменистана С. Ниязова в Иран в июле 1998 г. Руководители двух государств подписали совместное заявление, в котором отмечалось, что « наиболее оптимальным вариантом, отвечающим интересам всех прикаспийских государств, является принцип сохранения определенной национальной зоны при общей срединной части моря. Пределы национальных зон и способы совместного использования Каспийского моря в таком варианте будут определяться дополнительными соглашениями. Стороны подчеркнули, что в случае секторального деления моря между прибрежными государствами в основе будет лежать принцип равенства и справедливого использования ресурсов Каспия»1.
В конце июля 1998 г. в Тегеран прибыл первый заместитель министра иностранных дел России Б.Н. Пастухов для урегулирования возникших разногласий и разъяснения сути российско-казахстанских соглашений. В Совместном заявлении, подписанном в ходе визита, подчеркивалось, что Соглашение России и Казахстана « не ущемляет прав других прикаспийских государств, в том числе Ирана, не создает особого правового статуса для Северного Каспия. Стороны в принципиальном плане согласились с возможностью равного и справедливого раздела дна Каспийского моря между пятью прибрежными государствами и договорились продолжить консультации по методике определения приемлемой линии раздела»2. Российская сторона также выразила убеждение, что при условии раздела дна моря необходимо сохранить в общем пользовании водную толщу и поверхность с ее биологическими ресурсами, обеспечить свободу судоходства, определить нормы рыболовства и защиты окружающей среды3.
Итак, к середине 1998 г. стало ясно, что все прикаспийские страны, в том числе и Россия, готовы поддержать идею раздела моря, но на каких условиях будет проходить этот раздел еще предстоит договориться.
Иран выступил с идеей раздела моря на основе равных прав всех прикаспийских государств. Такой раздел (т.е. по 20% каждой стороне) выгоден Ирану, морской сектор которого при условии делимитации моря по средней линии составляет 12%. Этот принцип вряд ли сможет быть приемлем для других прикаспийских государств. Однако необходимо отметить, что руководство страны прилагает активные усилия по убеждению всех прикаспийских государств в необходимости скорейшего определения правового статуса Каспия, так как считает, что чем дольше затянется решение этого вопроса, тем выше вероятность вмешательства иностранных государств в его решение.
Изменения позиций двух государств - традиционных пользователей моря – были обсуждены на втором заседании Специальной рабочей группы по разработке Конвенции о правовом статусе Каспия, состоявшемся в декабре 1998 г. в Москве. Представитель России предложил в качестве первого этапа решения проблемы провести раздел моря по дну: « От береговой кромки каждого государства будет идти согласованной ширины зона пограничного, таможенного, санитарного и иного контроля, которая явится своего рода аналогом территориальных вод, назовем ее условно контрольной зоной. Опять же от береговой линии будет установлена прибрежная рыболовная зона шириной до 20 миль по согласованию, в которой будут ловить рыбу только суда под флагом соответствующего государства. И все, далее – никаких зон, никаких границ по воде»4. Однако и на этом заседании далее обсуждений дело не пошло. В Коммюнике по итогам встречи было отмечено некоторое сближение позиций пяти государств, на практике же Азербайджан и Туркменистан выступали за полный раздел моря, Казахстан и Российская Федерация придерживались идеи раздела только дна, Иран заявлял о возможности поддержать полный раздел, но отдавал предпочтение режиму кондоминимума.
На протяжении 1999 г. прибрежные государства, с одной стороны, продолжали консультации и переговоры по урегулированию правовых вопросов, с другой стороны, активно используя поддержку стран Запада, занимались разведкой и бурением нефтяных скважин на шельфе, а также продвижением своих вариантов экспорта углеводородов на международные рынки.
Между тем военно-политическая обстановка на берегах Каспия и прилегающих районах обострялась, что выражалось в усилении проамериканских настроений в Азербайджане и Туркменистане, заявлениях азербайджанских деятелей о возможности размещения военных баз НАТО на его территории, распространении идей исламского фундаментализма и попытках создания исламского государства на территории Дагестана, стремлении чеченских сепаратистов прорваться к берегам Каспия, обострении ситуации на границах среднеазиатских государств. В результате подписания в ноябре 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле Межправительственной декларации о принципах реализации транскаспийского трубопровода и двух других документов по экспортным газопроводам Россия на практике оказалась выкинутой из основных экономических проектов этого региона. Такое развитие событий увеличивало угрозы национальным интересам и безопасности России. К сожалению, отсутствие единства мнений и последовательной, тщательно проработанной внешнеполитической линии государства в этом регионе, значительно ослабляло ее позиции. Необходимо отметить, что с одной стороны, на выработку государственной политики в этом регионе сильное давление оказывали нефтяные компании, стремившиеся активно участвовать во всех нефтяных играх на Каспии, а для этого им было необходимо официально закрепить свой кусок моря. С другой стороны, некоторые государственные деятели и, прежде всего, депутаты Государственной Думы, так и не ратифицировавшие соглашения с Казахстаном, резко критиковали позицию правительства в Каспийском регионе и требовали вернуться к позиции незыблемости режима Каспия, в том виде, в каком он предусмотрен Договорами 1921 и 1940 годов.
Председатель комитета Государственной Думы по безопасности В.И. Илюхин в статье «Угроза безопасности нарастает» подчеркивал, что « политическая напряженность в Каспийском бассейне требует срочного разрешения и выработки единого стратегического подхода к проблеме … долгосрочным интересам всех прикаспийских государств отвечает не национальный секторальный раздел моря, который активно лоббируют ведущие западные державы и транснациональные нефтегазовые компании, не разграничение дна Каспия, а принцип общего влияния всех прикаспийских государств»5 .
С начала 2000 г. наблюдается активизация российской дипломатии в Каспийском регионе. Возросло понимание стратегической важности региона. д В новой Концепции внешней политики Российской Федерации заявлено, что для осуществления основных внешнеполитических приоритетов необходимо главные усилия направить на «формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах». Особо подчеркивается, что «рассматривая Большое Средиземноморье как связующий узел таких регионов, как Ближний Восток, Черноморский регион, Кавказ, бассейн Каспийского моря, Россия намерена проводить целенаправленный курс на превращение его в зону мира, стабильности и добрососедства, что будет способствовать продвижению российских экономических интересов, в том числе в вопросе выбора маршрутов прохождения важных потоков энергоносителей»6.
Отметим, что интересы России на Каспии не ограничиваются нефтегазовой сферой, хотя в настоящий момент им придается больше политическое значение. Не меньшую важность представляют биологические ресурсы моря, которым грозит экологическая катастрофа, а также его транспортный потенциал. Россия может стать важным транспортным коридором между европейскими странами и Ираном, государствами Персидского залива и Южной Азии. Все прикаспийские государства понимают экономическую целесообразность использования Волжско-Балтийской системы.
Для развития плодотворного и взаимовыгодного экономического сотрудничества в Каспийском регионе в интересах всех государств необходимо сохранение мира и стабильности, урегулирование всех разногласий путем переговоров, а не конфронтации. Начиная с 2000 г. руководство России, предпринимает более активные меры для укрепления своей роли в регионе и ускорения переговорного процесса по урегулированию статуса моря, опираясь на утвержденную еще в августе 1999 г. Программу действий по обеспечению стратегических интересов России в Каспийском море. В мае 2000 г. был учрежден пост специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования статуса Каспия, на который был назначен заместитель министра иностранных дел и бывший министр топлива и энергетики В.И. Калюжный. Летом он совершил турне по прикаспийским государствам, во время которого предпринял попытки разъяснить позицию России по этому вопрос. Москва выступила с рядом новых инициатив. Вновь заявив о незыблемости договоров 1921 и 1940 годов, представитель Президента поставил на обсуждение предложение о разделе по срединной линии между Азербайджаном, Казахстаном, Туркменистаном и Россией морской территории бывшего Советского Союза и совместном использовании спорных месторождений. Полностью модифицированная позиция Москвы по каспийской проблеме была изложена В. Калюжным на международной конференции « Управление освоением каспийской нефти», проходившей в Баку в ноябре 2000 г.:
- Каспийское море, не имея естественного соединения с Мировым океаном, представляет собой уникальный внутриконтинентальный водоем, который с международно-правовой точки зрения не может рассматриваться ни как море, ни как озеро. На него не может быть распространено действие Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
- Принцип «делим дно – вода общая» – это ключ к решению проблемы статуса Каспия в целом.
- Модифицированная срединная линия – это не государственная граница. С ее помощью предлагается разделить не территорию, а месторождения и перспективные нефтегазоносные структуры. Модифицированная линия проводится на основе классической, но с отступлениями от нее с тем, чтобы справедливо поделить находящиеся под дном ресурсы. К спорным месторождениям возможно применение принципа «50 на 50».
- Настаивая на сохранении общей воды, Россия в то же время готова к некоторому расширению прибрежных зон, например, зоны таможенного, пограничного и санитарного контроля до 12 миль и рыболовной – до 20 миль.
- Необходимо в приоритетном порядке заключить многосторонние межправительственные соглашения для принятия коллективных мер по защите экологии Каспия, его рыбных ресурсов. Скорейшее создание Каспийского центра как межгосударственного органа по мониторингу состояния природной среды этого бассейна.
- Россия не стремится к транспортной монополии в регионе, хотя она и заинтересована в том, чтобы нефть и газ Каспия прокачивались по трубопроводам, проходящим по ее территории. Россия против политизации проблемы трубопроводов.7
Эти инициативы вызвали интерес у руководства Казахстана и Азербайджана. В октябре 2000 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан была подписана Декларация о сотрудничестве на Каспийском море, в которой подчеркивалось, что «… в основу консенсусного решения о новом правовом статусе Каспийского моря в качестве одного из его важнейших компонентов целесообразно положить компромиссное предложение о разграничении дна моря между сопредельными и противолежащими государствами по срединной линии, модифицированной по договоренности сторон, в целях осуществления ими суверенных прав на недропользование при сохранении в общем пользовании водного пространства для обеспечения свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды. При этом использование месторождений, через которые пройдет согласованная разграничительная линия, может быть предметом отдельных договоренностей между соответствующими прикаспийскими государствами».8
Активизация политики России на Кавказе, наметившееся потепление в российско-азербайджанских отношениях внесли корректировку в позицию Баку по каспийской проблеме. Руководство Азербайджана приняло решение поддержать принцип раздела дна, что и было отмечено в совместном Заявлении Российской Федерации и Азербайджанской республики о принципах сотрудничества на Каспийском море, подписанном президентами обоих государств в январе 2001 г. В этом документе подчеркивается, что определение правового статуса моря должно проводиться поэтапно на основе срединной линии, модифицированной по договоренности сторон. За каждым из прибрежных государств в образуемом в результате такого раздела секторе будут признаваться исключительные права в отношении минеральных ресурсов и другой правомерной хозяйственно-экономической деятельности на дне.9
Необходимо отметить, что с 1993 г. Азербайджан неизменно выступал за полный раздел моря на национальные секторы. Однако за последний год он был вынужден несколько пересмотреть свою позицию по правовому статусу Каспия, так как фактически остался в одиночестве. Первоначально поддерживавшие его Казахстан и Туркменистан заметно дистанцировались. Ослабление поддержки Запада, ухудшение экономического положения в стране, необходимость разрешения конфликта в Нагорном Карабахе подтолкнули Баку к упрочению связей с Москвой, предпринимающей попытки по расширению своего влияния в этом районе и установившей взаимопонимание с Ираном по многим региональным проблемам. Сближению позиций России и Азербайджана по каспийской проблеме во многом способствовала посредническая деятельность руководителей российских нефтегазовых структур, принимающих участие в азербайджанских нефтяных проектах.
Однако если Астана и Баку поддержали предложения Москвы, то Ашхабад отнесся отрицательно к некоторым из них, в том числе к инициативе о спорных точках, считая, что при делимитации ресурсов дна в первую очередь надо определить координаты срединной линии. ( Именно определение координат срединной линии стало камнем преткновения на переговорах Азербайджана и Туркменистана относительно спорных нефтяных месторождений). Кроме того, Туркменистан исходит из того, что четыре государства, образовавшиеся после распада СССР, должны учитывать интересы Ирана и не делить между собой морскую территорию к северу от линии Астара – Гасан-Кули, так как юридически она не считается пограничной. Ашхабад также выразил стремление привлечь ООН к решению проблемы международно-правового статуса Каспия10, но такое заявление не нашло понимания у других прикаспийских государств. Причем, лидер Туркменистана заявляет, что его страну устраивает как секторальное деление, так и концепция «общего моря». Понимая, что переговорный процесс может растянуться еще на долгие годы, С. Ниязов в начале 2001 г. выступил с предложением о встрече глав прикаспийских государств для согласования на высшем уровне своих позиций. Принципиальное согласие на участие в саммите выразили все президенты. Хотя на эту встречу делаются большие ставки, сроки ее проведения пока откладываются.
В Иране высоко оценили повышение активности России в переговорном процессе и ее стремление как можно быстрее разрешить правовые вопросы, но в то же время подвергли критике тактику по достижению двусторонних соглашений относительно делимитации моря. Такая практика, по мнению Тегерана, не может отвечать интересам всех пяти государств, а определение юридического статуса моря должно проводиться консенсусом. Однако, несмотря на несовпадение позиций, МИД ИРИ выразил готовность к продолжению переговоров.
В ходе визита президента Ирана М.Хатами в Москву было подписано совместное Заявление по правовому статусу Каспийского моря, в котором была подчеркнута действенность договоров 1921 и 1940 гг., а также отмечалось, что обе стороны «до усовершенствования правового режима Каспийского моря официально не признают никаких границ на этом море»11. Иными словами все соглашения и договоренности, заключенные даже на двусторонней основе, будут иметь силу только после их утверждения всеми пятью государствами. Руководитель Ирана вновь подчеркнул, что его страна может согласиться на раздел моря только на основе равных долей (предусматривается возможность передачи в общее пользование своей части воды на основе взаимных соглашений).
В Тегеране ожидали, что встреча лидеров двух государств - исторических пользователей моря - поможет достичь компромисса в вопросе правового статуса. Однако Москва не разделила позицию ИРИ. В иранской печати появились материалы, осуждающие Россию за увиливание от активных действий и двойственность ее политики в этом вопросе 12.
В настоящее время Россия, Казахстан и Азербайджан выработали общую позицию по разделу дна. Эксперты России и Казахстана ведут переговоры о координатах, по которым будет проходить разграничение в северной части моря. Договоренность о создании комиссии для определения координат средней линии достигнута и между Россией и Азербайджаном. Однако в соответствии с обязательствами, взятыми на себя Москвой в совместном российско-иранском заявлении, необходимо будет получить согласие остальных прикаспийских государств для реализации двусторонних договоренностей. Представители российского МИДа полагают, что вопрос о равноправном участии всех государств в разделе углеводородных ресурсов дна можно было бы решить через долевое участие нефтяных компаний в разработке месторождений. Этот же принцип следует применять и к спорным месторождениям 13.
Все прикаспийские государства продолжают прилагать усилия для скорейшего урегулирования каспийской проблемы, активизировала свою работу Специальная рабочая группа на уровне заместителей министров иностранных дел и продолжается подготовка к встрече лидеров всех прикаспийских государств. Тем не менее летом 2001 г. произошло заметное обострение противоречий между Азербайджаном, с одной стороны, Туркменистаном и Ираном, с другой. Более пяти лет ведущиеся между Баку и Ашхабадом переговоры о трех спорных месторождениях, зашли в тупик. Каждая сторона предлагает свою методику определения координат срединной линии. Хотя косвенным образом представители Азербайджана и подтверждают принадлежность некоторых участков спорной территории Туркменистану, переговорный процесс постоянно затягивается. В этих условиях Ашхабад попытался оказать нажим, используя экономические рычаги, и потребовал срочного погашения Азербайджаном долга за поставленный природный газ.
Практически одновременно возросла напряженность в ирано-азербайджанских отношениях. Тегеран решил расширить свою каспийскую зону. Еще осенью 2000 г. пограничные суда ИРИ попытались снять буи на линии традиционно сложившегося деления иранской и советской части моря, а ныне границе «азербайджанского сектора». Пограничные знаки были возвращены азербайджанской стороной на свое место. Однако Иран продолжал выражать протесты по поводу начала изыскательских работ на месторождениях «Алов» ИЛИ «Альборз», расположенные в пограничной зоне, которые проводились на основании контракта, заключенного Азербайджаном с компаниями Бритиш Петролеум и Норвежской Стат Ойл, считая, что данный район своей территорией. В июле 2001 г. иранские военные суда и самолеты пытались воспрепятствовать работе азербайджанских исследовательских судов. Тегеран, стремящийся расширить свой морской сектор, ссылаясь на договоры 1921 и 1940 гг., декларировавшие общность Каспия, считает, что до выработки правового статуса моря не может осуществляться разработка нефтяных месторождений, особенно на спорных территориях. Не вызывает сомнений, что никакие юридические обоснования не могут стать основой для проведения односторонних силовых акций. Решать проблему можно только мирным путем за столом переговоров, причем как можно быстрее, пока отдельные разногласия не переросли в конфликты и открытую вражду. Дальнейшее экономическое развитие прикаспийских государств, участие их в международных транспортных и инфраструктурных проектах, а соответственно и повышение их геополитической значимости зависит от стабильности и спокойствия в этом районе, обеспечить которые можно лишь на основе мирного и взаимоприемлемого решения всех региональных проблем.
Каспийская проблема пока не находит своего окончательного решения, что отрицательным образом складывается на развитии регионального сотрудничества. Возможно, что происшедшие инциденты подтолкнут руководителей пяти прикаспийских государств к поискам разумного компромисса.

 
1. Совместное заявление Президента Туркменистана С.А. Ниязова и Президента ИРИ С.М. Хатами. Независимый Туркменистан. 9.07.1998.
2. Дипломатический вестник №8, август 1998. С. 18.
3. Там же.
4. Независимая газета. 22.12.1998. Коммюнике о работе второго заседания Специальной рабочей группы по разработке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря. Дипломатический вестник № 1, январь 1999. С.31.
5. В. Илюхин. Угроза безопасности нарастает. – Вестник Каспия №6, 1999. С.48.
6. Концепция внешней политики Российской Федерации. – Информационный бюллетень МИД РФ. 10 июля 2000 .
7. См. Дипломатический вестник №12, декабрь 2000г., с.20-23.
8. Декларация между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве на Каспийском море. – Дипломатический вестник №11, ноябрь 2000 г.
9. Совместное заявление Российской Федерации и Азербайджанской республики о принципах сотрудничества на Каспийском море. -–Дипломатический вестник №2, 2001 г., с. 48-49.
10. Независимая газета. 24.08.2000.
11. См. Независимая газета. 13.03.2001.
12. Iran News. 10.03.2001, 13.06.2001.
13. С. Чернявский. Проблемы Каспия. – Свободная мысль – ХХ1, № 12, 2000 г., с.33-34.

www.iras.ir